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La Cantera (Santa Fe)

Atrevámonos. Hagamos política

En noviembre de 1989 el Instituto de Economía Internacional convocó en Washington una conferencia sobre "El Ajuste en América Latina: ¿Cuánto ha sucedido?", en el que se pretendía establecer el estado del arte tanto de las políticas de ajuste como de las actitudes nacionales en relación a las reformas implicadas. John Williamson intentó un sumario de las coincidencias entre los presentes en la reunión que pronto devino un auténtico manifiesto para la reforma económica conocido como "el Consenso de Washington". Vale la pena exponerlo para no seguir suponiendo vaya usted a saber qué.

Sumario del Consenso de Washington de 1989

Disciplina fiscal. Los déficits presupuestarios deben ser suficientemente pequeños para poder financiarse sin recurrir a la inflación.

Prioridades del gasto público. El gasto público debería redireccionarse desde las áreas políticamente sensibles -que reciben más recursos de lo que su retorno puede justificar, tales como administración, defensa, subsidios indiscriminados, y elefantes blancos- hacia campos desconsiderados y con gran retorno económico y potencial de mejora de la distribución de la renta tales como salud y educación primaria e infraestructuras.

Reforma fiscal. La reforma fiscal exige ampliar la base fiscal y acortar las tasas impositivas marginales con la intención de mejorar los incentivos y la equidad horizontal sin disminuir la progresividad real. Mejorar la administración tributaria (incluida la tributación de los intereses de los activos situados en el extranjero) es un aspecto importante para ampliar la base tributaria en el contexto latinoamericano.

Liberalización financiera. Aunque el objetivo último es que el mercado determine la tasa de interés, como en condiciones de extrema y crónica falta de confianza estas tasas pueden ser tan altas que produzcan la insolvencia de las empresas y los gobiernos, el objetivo intermedio sensato es la abolición de las tasas de interés preferencial para los prestatarios privilegiados y el logro de una tasa de interés real moderadamente positiva.

Tasas de cambio. Los países necesitan una tasa de cambio (al menos para las transacciones comerciales) fijada a un nivel suficientemente competitivo para inducir un crecimiento rápido de las exportaciones no tradicionales y gestionado de forma tal que se asegure a los exportadores que su competitividad se mantendrá en el tiempo.

Liberalización comercial. Las restricciones comerciales cuantitativas deberían ser rápidamente reemplazadas por tarifas arancelarias que deberían irse progresivamente reduciendo hasta situarse en torno al 10 por ciento (o al 20 como máximo).

Inversión extranjera directa. Deben abolirse las barreras a la entrada de las empresas extranjeras; debe permitirse que éstas compitan con las nacionales en iguales términos.

Privatización. Las empresas del estado deben privatizarse.

Desregulación. Los gobiernos deben abolir las regulaciones que impiden la entrada de nuevas empresas o restringen la competencia, así como asegurar que las regulaciones existentes están justificadas por criterios tales como la salud, seguridad, protección ambiental o la supervisión prudencial de las instituciones financieras.

Derechos de propiedad. El sistema legal debería proveer derechos de propiedad seguros y sin costes excesivos y debería hacer accesibles tales derechos al sector informal.

John Williamson, 1990.



Últimamente el Consenso de Washington ha sido sometido a una fuerte revisión crítica. La más usual se ha centrado en sus contenidos o propuestas de reforma económica. Algunos han criticado las medidas en sí, otros por no ser suficientes o haberse interpretado ideológicamente. Las críticas han tendido a confundirse, además, con la constatación de que la aplicación práctica del recetario no ha producido los efectos económicos y sociales pretendidos, constituye un gran fracaso en conjunto y en algunos casos ha producido estropicios sociales.

Entre las críticas resulta significativa la autocrítica arrogante del propio John Williamson (2001), el cual, tras recordar el decálogo -¿por qué tanto empeño en hablar como Dios? reconoce que las consecuencias "han sido frustrantes, por decir lo menos, particularmente en términos de crecimiento, empleo y reducción de la pobreza". Pero el fracaso para él no procede de las políticas recomendadas sino: (1) de que algunos países las adoptaron como una ideología (repárese que esta ideologización la atribuye al autor, no al Fondo Monetario Internacional, sino a los países como si éstos hubieran sido los decisores últimos); (2) de que hubo crisis muy duras, como la mejicana o la argentina, y no se dispuso de "una serie de orientaciones acerca de cómo las crisis pueden ser evitadas", y (3) de que las reformas propuestas despreciaron alguna reforma imprescindible como la del mercado de trabajo y dejaron de considerar otras como la generación de una institucionalidad fiscal que asegurara que los superávits de los buenos tiempos sirvieran para compensar los déficits de los malos. El autor acaba recomendando el fortalecimiento de las instituciones como tema a considerar en la que llama "segunda generación de reformas". Conviene advertir, desde este momento, que lo que este autor entiende por institución no tiene nada que ver con lo que desde el IIG se defiende. De hecho, si este autor hubiera entendido el concepto de institucionalidad política y su relación con las políticas públicas difícilmente hubiera podido defender el decálogo sin considerar las condiciones institucionales requeridas para su efectiva implementación. (Vid. http://www.iie.com/publications/papers/williamson1102.htm).

John Williamson no está solo. Otros "decalogadores" siguen el mismo camino. Para ellos el problema es que hay que completar las reformas del Consenso de Washington con las políticas de segunda generación. Ahí cargan de nuevo sus maletas con otras soluciones -también formuladas en decálogo claro- en busca de los problemas que ellos en parte provocaron. Nancy Birdsall y Augusto de la Torre, conmemorando los diez años del Consenso de Washington y para superar sus insuficiencias, han presentado uno (disciplina fiscal basada en reglas; reglas que aseguren que el ahorro en los buenos tiempos se aplicará a gasto en los malos, mitigando así las consecuencias de la volatilidad; redes sociales que se disparen automáticamente; escuelas para los pobres; gravar tributariamente a los ricos y gastar más en el resto; dar oportunidades a los pequeños negocios; proteger los derechos de los trabajadores; enfrentar abiertamente la discriminación; reformar los mercados de tierra; servicios públicos orientados a los consumidores). Los autores hasta se permiten la audacia de adicionar un mandamiento nuevo: "reducir el proteccionismo de los países ricos". Si se hace todo ello se promete el pío objetivo general de mejorar la equidad sin reducir el crecimiento. Pero ni una palabra acerca de la institucionalidad política necesaria para adoptar éstos u otros mejores mix de políticas. (Vid. N.Birdsall y A.de la Torre, 2001, Washington Contentious. Economic Policies for Social Equity in Latin America. Findings of the Comission on Economic Reform in Unequal Latin America Societies sponsored by the Carnegie Endowment for International Peace and the Inter-American Dialogue).

Recientemente Carlos Santiso ha revisado la literatura crítica del Consenso de Washington, subrayando su diversidad, y el dato del reconocimiento creciente de la necesidad de considerar la "economía política de las reformas económicas", en otras palabras, la viabilidad política de dichas reformas o las reformas políticas necesarias para la misma. ("The Contentious Washington Consensus: reforming the reforms in emerging markets", Review of International Political Economy, octubre 2004, 827-843). La política importa, parece seguirse descubriendo. Pero aquí nuestra ciencia reina de la economía está desnuda. ¿Qué hacer si resulta que las instituciones importan y que no pueden reformarse sino a través de la política, esa acción humana tan poco científica y de la que casi nada sabemos especialmente los economistas? El viejo North ya advirtió en su tiempo que una teoría económica que fuera capaz de comprender los procesos políticos sólo era una saber parcialmente válido para fundamentar políticas de desarrollo. Pero North es al fin y al cabo un historiador cuyos métodos no pueden compararse con los refinados modelos econométricos desplegados por la economía neoclásica, poco importa si resulten abstrusos, ahistóricos y asociales, sin tiempo ni lugar, o que expresen una visión reduccionista e ignorante del proceso político. Cuando accedemos que para establecer políticas de desarrollo es necesario conocer las estructuras sociales, políticas y culturales de un país específico, resulta que hay que ir al país no a colocar decálogos sino a aprender y ayudar el proceso nacional de aprendizaje que es el desarrollo. Esto representa mucha incomodidad para algunos.

La clave para evaluar el Consenso de Washington y para entender el desempeño de sus políticas u otras que en el futuro quieran emprenderse está en reconocer la importancia de las instituciones políticas efectivamente vigentes. De hecho, las instituciones políticas -las formales y las informales- son como la "fábrica social" productora de las políticas. Las instituciones en absoluto son políticamente neutras, es decir, capaces de procesar cualquier tipo de políticas. Contrariamente, especialmente en sociedades altamente desiguales, el particular equilibrio distributivo que las instituciones políticas expresan determina el ámbito y alcance de políticas públicas que son capaces de producir e implementar eficazmente.

No podemos seguir suponiendo que las políticas económicas son recomendadas desde la única lógica de la experticia técnica internacional y realizadas por unos políticos benevolente, omniscientes y omnipotentes como sucede cuando adoptamos una visión normativa de la política económica y achacamos sus problemas de implementación a la famosa "falta de capacidad técnica -que se suple con un puñado de consultores- o de voluntad política -que es la responsabilidad nacional-". Por el contrario, cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es sólo el comienzo de un proceso que es político en todos sus estadios (legislación e implementación, incluido la opción por un tipo y otro de agencia administrativa y de su forma de operación) podemos aproximarnos más fecundamente a la realidad. Desde una perspectiva positiva, la política económica aparece como un juego dinámico, cuyas condiciones son inciertas y cambiantes y cuyas reglas son construidas al menos parcialmente por los participantes a medida que el juego avanza. Cada participante tratará de manipular la operación subsiguiente del juego para obtener el resultado que mejor se ajuste a sus intereses. Si se adopta esta sencilla perspectiva las instituciones pasan a cobrar un rol determinante para el entendimiento de la formulación y aplicación de las políticas.

Como ha señalado Dixit, desde esta perspectiva visionamos cada acto de política no como una elección hecha para maximizar una función social de bienestar sino como un episodio o jugada dentro de la serie de reglas e instituciones existentes pero admitiendo cierto margen de libertad para realizar movimientos estratégicos que son capaces de afectar o alterar las futuras reglas e instituciones. Desde esta misma perspectiva las constituciones e instituciones en general tampoco son vistas como textos sagrados escritos bajo condiciones ex ante ideales y de ausencia de conflicto, merecedoras de consenso unánime y proveedores del conjunto de reglas necesarias para la elaboración de los futuros actos de política. Contrariamente las instituciones se consideran como contratos incompletos que regulan un mundo cambiante y complejo y que contienen algunas previsiones sobre los procedimientos con el que trataremos contingencias imprevistas y que se halle n sujetos a enmiendas explícitas y a cambios implícitos producidos por actos de política (Dixit, A.K., 1996, The Making of Economic Policy. A Transaction-Cost Politics Perspective. Cambridge, Mass.: The MIT Press, p.30-31.)

Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington habían seguido fieles al racionalismo instrumental que acompañó la teoría y práctica del desarrollo desde sus inicios. Se trataba de empaquetar conforme a la mejor teoría económica prevaleciente en el momento un mix de políticas de pretendido valor universal implantables urbi et orbe por autoridades dotadas de la suficiente voluntad política, gracias a la represión si fuera necesario, y de la suficiente ciencia, gracias a los consultores internacionales "golondrinos" aportados por las agencias internacionales. Nuevamente la fe ciega en la ciencia, unida a la idea de progreso a la occidental como valor universal y a la falta de conciencia de los límites intelectuales propios y de la acción colectiva en cada país iban a producir resultados calamitosos.

Algunos estudiosos observan irónicamente que de haberse seguido el catecismo Washington ni Alemania ni los propios Estados Unidos hubieran podido industrializarse jamás. Lo más llamativo con todo es la fuerza y convicción con que tales políticas trataron de imponerse por las instituciones financieras internacionales sobre todo cuando se las contrasta con la tolerancia y permisividad con que vieron su perversión práctica en el proceso político especialmente latinoamericano. Las consecuencias han sido por lo general dramáticas. A la vieja cuestión social, desgarradora desde siempre en América Latina, se añadió lo que Louis Emmerij ha llamado "la nueva cuestión social". Toda una región ha sido puesta en riesgo de fragmentación.

Como casi siempre sucede, entre los más victimados se encuentran quienes siguieron más fervientemente la doctrina, es decir, pensaron menos por su propia cuenta. El caso de los países de la ex Unión Soviética resulta tan lacerante como grotesco. El PIB de la Federación Rusa se ha reducido en un tercio y su fragmentación, conflictividad y desigualdades sociales ya emulan las peores de las nuestras. A diferencia de América Latina, en la Europa del Este y la antigua Unión Soviética no faltaba conciencia de la importancia de las instituciones y la legalidad para la generación y asentamiento de una economía capitalista de mercado. Había plena conciencia de que el estado de derecho no sólo exigía reconocimiento y respeto de los derechos civiles y políticos, sino que éstos sólo podían afirmarse sobre un tejido económico asimismo fundado en el estado de derecho para la economía. Sin embargo, todo este clima intelectual se disolvió en cuanto las reformas se pusieron en marcha. Prevaleció el cálculo de los beneficios políticos derivables a corto plazo de las terapias de choque y de los bing bangs económicos. Resultó pasado de moda invocar -como seguían haciendo personalidades académicas tan destacadas como Douglas North o Mancur Olson- que sin reformas institucionales las privatizaciones y las liberalizaciones traerían invitados inesperados quizás horribles y que los equilibrios macroeconómicos estarían siempre en precario. Prevaleció la opinión de jóvenes académicos, nuevos políticos reformistas y funcionarios de las instituciones financieras internacionales, según la cual la reforma institucional correspondía a la segunda fase reformista. Lipton y Sachs, Fisher y Gelb, Blanchard, Froot y Sachs produjeron algunos de los posicionamientos más influyentes de su tiempo: en todos ellos se desenfatizaba la reforma institucional. La tesis de la secuenciación de las reformas con la postergación de la reforma institucional para cuando las terapias de choque ya hubieran producido actores y coaliciones capaces de implantarlas se oficializó en el Informe de Desarrollo del Banco Mundial para 1996 "Del Plan al Mercado". La verdad es que el único cambio institucional exitoso fue el desmonte del viejo régimen. Por lo que se refiere al nuevo la Federación Rusa se ha quedado sin plan y sin mercado y los actores emergidos sin constricciones institucionales han creado poderosas coaliciones que hoy se amparan en una institucionalidad informal corrupta que impide la emergencia de las instituciones de la democracia y el mercado. Todo un record.

Los mediocres resultados económicos obtenidos y los estropicios sociales causados por esta aproximación contrastan dramáticamente con los resultados más positivos de los países que creyeron que no existía solución preestablecida e iniciaron su propio camino de aprendizaje. En primer lugar, merecen destacarse los países del Sudeste Asiático, donde el factor institucional resulta sólidamente explicativo tanto de su desarrollo como de la crisis financiera vivida y de las salidas a la misma. La clave del éxito de estos países no se encuentra tanto en la combinación de políticas que aplicaron sino en la capacidad institucional de sus estados para formular e implementar coherente y sostenidamente en el tiempo tales políticas, zafándose de las presiones capturadoras y patrimonializadoras de potentes grupos de interés. La autonomía y la capacidad del estado -asegurada por una burocracia legal de tipo weberiano- fue una de las claves del éxito no sólo económico sino también social de estos países.

El caso que muestra mayor desviación de los supuestos del consenso de Washington ha sido precisamente el más exitoso hasta hoy: la transición de China -aún en proceso- desde una economía estatista a una economía de mercado, bajo la conducción de un partido comunista que ha inscrito en la última reforma constitucional de abril de 1999 la economía de mercado y el estado de derecho para la economía como pilares y valores fundamentales orientadores del nuevo orden institucional. El éxito innegable de China que, de mantener las tasas actuales de crecimiento, podría convertirse en veinte años en la primera economía del mundo, contrasta con el fracaso de la reforma rusa que arrastra graves riesgos para la gobernabilidad mundial, y plantea cuestiones interesantísimas sobre el rol del estado en la construcción de los mercados. La clave explicativa del éxito parece estar en que los reformistas chinos siempre acompañaron las reformas económicas con reformas institucionales capaces de generar un sistema de derechos de propiedad no muy sofisticado pero eficaz, claramente reductor de costes de transacción y evolutivo hacia formas institucionales crecientemente sofisticadas.

El Consenso de Washington ha muerto. Pero los "decalagodores" siguen vivos con muchas ganas de pontificar y pocas de vivir las realidades sobre las que pontifican. Afortunadamente los nuevos actores emergentes en toda la región no les prestan mucha atención. Saben que mantener la prudencia macroeconómica y fiscal es necesario, pero también que el cómo producir crecimiento con equidad no se puede encontrar en recetarios importados. Tienen que buscar en su propia realidad, incluido el contexto internacional, vigorizar sus propias fuerzas y encontrar sus propios caminos. Comprenden lo que señaló el Premio Nobel Gao Xingjian "hay que vivir sin "ismos" porque en la búsqueda de la verdad vale más seguir el propio camino que la ruta tortuosa marcada por otros".

No hay alternativa al Consenso de Washington. Buscarla es sembrar en estéril arena. Estamos solos frente al desafío del desarrollo. Recuperemos la soberanía pues no hay demiurgos externos. Atrevámonos. Hagamos Política.

Joan Prats - revista GOBERNANZA
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